一、对垄断性国有企业监管博弈过程的分析
(一)垄断和监管
垄断是一种限制、阻碍竞争的状态和行为。在我国，许多国有企业处于垄断地位。这些企业具备规模经济效益，其产出关系着国计民生，提供的产品具有非排他性特征或者非竞争性特征，具备公共产品特性。通过合法化的垄断行为，垄断性企业在理想状况下，能够达到最小平均成本，实现最大生产效率，优化资源配置。
对于垄断性国有企业，往往需要政府监管。政府监管，即政府根据法律法规对垄断行业内的微观经济主体，运用行政权制定和实施监管法规，并借助监督力量，建立类似于竞争机制的刺激机制，以制导垄断企业的经济决策和市场行为。监管内容包括对行业准人、价格制定、成本和服务标准监控等。监管目标是为了优化资源配置，实现公共利益。
(二)利益集团理论、信息不对称理论和寻租理论
根据管制经济学的研究，政府对产业的监管进程并非从公共利益出发，往往为少数存在相关利益的企业所左右。为此需要引出利益集团理论、信息不对称理论和寻租理论。
利益集团通常是指有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的有组织的实体。该理论认为，集团的存在是为了增进其成员的利益，有共同利益的个人或企业组成的集团通常总是具有进一步增进这种共同利益的倾向，个人可以通过代表其利益的集团来实现或增进他的个人利益。
信息不对称是指信息在相互对应的经济个体之间呈不均匀、不对称的分布状态，即有些人对某些事情的信息比另外一些人掌握得要多一些。通常存在事前与事后两种类型，事前信息不对称产生的原因是占据信息优势的一方隐藏了信息；事后信息不对称产生的原因是占据信息优势的一方隐藏了行动。由于一方无法对另一方的行为或者信息进行监督而导致的信息不对称。
寻租理论认为政府人为创造的稀缺性经济管制政策产生经济租金，从而导致寻租活动，并给社会带来严重的损失。在寻租理论看来，租金被用来表示由于政府对经济活动的直接干预，抑制了市场竞争，造成人为的稀缺和形成垄断所带来的超额利润。只要政府人为制造短缺，寻租活动就必然发生。寻租则是为了获得政府特许而垄断性地使用某种市场紧缺资源或任何其它方面的政府庇护，所寻求的政府对现有干预政策的改变，用以保证寻租者能按自己的意愿进行生产。
(三)监管博弈往往偏离公共利益，产生“锁定”效应
集团利益是利益关系中集团内部成员作为原构利益主体相互结成，具有集团范围内的共享性利益关系，其本质是私人利益的集团化。私有性特征决定集团利益与公共利益的不一致性。利益的不一致性驱使被监管对象有动力在监管中从集团利益出发影响监管当局。也就是说，监管并非从公共利益出发，被监管对象通过影响监管行为来获取集团利益的极大化，并与公共利益相背离。
按照集体行动的规律，被管制对象的利益集团采取种种办法来逃避监管，维护自身利益。无论方法如何变幻多端，仍可归纳为两个主要途径来实现集团的利益诉求：一是用信息不对称性规避监管政策；二是向监管当局寻租。
通过第一条途径，利益集团利用信息不对称性规避监管，实现自身的利益。利益集团会竭力寻找初始监管政策的缺陷和盲区，利用信息不对称性，对自身的信息或者行为进行隐藏，使监管的结果走向集团利益的极大化而背离监管的初始预期，致使政策的执行走样变形。例如，企业隐藏自身的成本信息，在外部原料价格变动时候，可以要求监管当局提高销售价格实现自身集团利益，由于监管当局缺乏对成本信息的掌握，往往被迫同意。通过第一条途径，利益集团实现自身的利益诉求，但不可避免地造成公共利益受损。需要注意的是，由于信息不对称采用隐藏行为方式，隐藏的信息或者行为可以持续很长的时间，产生了公共利益受损的“锁定”效应。
通过第二条途径，利益集团作为被管制者向监管当局寻租，实现自身的利益。利益集团对政府的监管政策并不总是愿意充当被动应付的角色。由于寻租活动的投入成本往往小于寻求的租金，集团利益驱使企业主动出击，促使监管政策倾向于集团利益，这是从监管市场的需求面进行分析。不难看出在集团利益的驱动下，被监管者创造出监管市场的需求，通过寻租行为，对监管当局投其所好，使得两者的利益达成一致，于是监管受到需求方的影响很容易偏离公共利益。与此对应，从监管市场的供给面进行分析，尽管政府监管有着维护公共利益的目标，但实践中往往偏离公共利益。其根源在于：一是当局不仅具有监督权，还具有政策制定、高级人员任职资格审核、机构审批、市场准人和行政处罚等行业管理权，有能力实现被监管者的利益诉求；二是监管是一种稀缺资源，存在供给缺口，由此可以追求市场的实现，而监管当局可以利用监管，用侵占需求方或者消费者的剩余来实现自身剩余的最大化。在外部集团的利益诱惑下，负有受托责任的监管者极易产生对需求进行供给的可能性，从而满足集团利益诉求；三是目前对监管当局的监管效益缺乏评价标准，导致管制当局的责任边界难以清晰界定。上述因素诱发监管当局可能对监管市场的这种需求做出反应，从而损害公共利益。其表现为监管政策前后矛盾、对利益集团打政策打擦边球行为视而不见甚至减弱监管的力度。政府监管行为不可避免地偏离公共利益目标。监管者和被监管者之间的长期互动，促使偏离行为长期化，公共利益受损的“锁定”效应也产生了。
二、基于公共利益考虑的效益审计，防止监管偏离公共利益的锁定效应
避免监管困局需要我们不断尝试解决之道。国家审计作为公共治理的行为载体，对垄断性国有企业产出的公共效益进行效益审计，从而为解决困局提供制度性路径。
效益审计是效益和结果导向的审计，将被审计单位使用和管理公共资源的有效性作为审计对象。目前我国效益审计的理论研讨多参考国外审计的实践，对国有企业的效益审计，多关注于企业微观经济行为，如损失浪费、跑冒滴漏等经营行为。通过审计，发现预期目标与实际结果之间存在的缺口，找出制度上或管理上的缺陷，完善制度和管理，达到提高效益的目的。但由于我国垄断性国有企业产出关系着国计民生，这种特殊的国情决定了中国的效益审计必然要突破国外实践的束缚，拓展内涵空间。效益审计不应局限于企业经营行为，更应关注企业使用公共资源的有效性，评价产出的公共效益是否服务于公共利益。
对垄断性国有企业产出的公共效益进行效益审计，能有效避免利益集团利用信息不对称性，隐藏自身经营行为，防止其产出偏离公共利益。监管是一种信息交换，作用是填补公众与产业之间的信息真空。由于效益审计以被审计对象的财务资料和业务资料的真实性和效果性为评价基础，对于资料采用专业化的审计方式，一定程度上解决了监管过程中信息不对 称的难题。国家审计机关开展效益审计，通过对被监管对象管理和使用公共资源的有效性进行评价，评价垄断产业的产出在多大程度上达到了政策目标和经营目标，评价垄断行业的产出多大程度影响相关产业的发展，评价其公共产品是否服务于公共利益，为宏观政策的执行提供了良好的监管信息，减少了被监管者对监管当局封锁信息从而利用信息不对称进行违 规经营、打政策插边球的可能性，也提高了信息封锁成本和违规成本，降低了道德风险。
对垄断性国有企业产出的公共效益进行效益审讯可以参与监管博弈互动，制约公共利益的缺失。国家审计属于第三方监督，但是与行业监管显著不同。国家审计仅被赋予了行政监督权，具有高度的独立性，与对被监督对象的人权、事权、财权处于完全分立状态，本文将此定义为“纯正行政监督”。纯正行政监督成为国家审计区别于监管当局的重要特征。此特征决定国家审计职能清晰，目标明确，与利益集团在人事和业务管理方面互动较少，外部压力影响较弱，更有动力从公共利益出发进行经济监督，保障公共利益。
国家审计通过效益审计，评价垄断性国有企业公共产品的公共效益，从一个侧面分析和评价了监管政策制定和执行情况，分析和评价了监管政策的产业影响，分析和评价监管政策的合理性和有效性，从而在监管博弈中增加了外生变量。一方面引入竞争机制，以外部压力的形式迫使行业监管当局认真履行监管职责，保障公共利益；另一方面减少了监管人员利用监管资源稀缺进行寻租的机会，降低了监管机构内部的道德风险，减少了代理人与被监管者之间“合谋”的可能性，进一步降低了监管目标偏离于公共利益的可能性。
三、实证：对NE公司电价优惠政策执行情况的效益审计
XX年，审计署要求对GD公司的上网、输配、销售等环节电价是否严格按国家核定的电价标准执行情况进行审计，揭示国家已明令禁止而部门、地方自行其事拒不执行国家政策的问题。笔者曾就此对 GD下属NE公司实施的高耗能行业电价优惠政策的公共效益尝试效益审计。
(一)电价的形成和监管机制
电力作为垄断行业，规模经济显著，密切关系国计民生。电价作为电力监管的重要管制品，其价格的变动，影响着社会经济生活每一个角落。电价又是国家调整产业结构和促进能源高效利用的重要价格杠杆。利用此杠杆，国家实施扶大限小、抑制高耗能小企业盲目发展的产业政策，促进资源节约型社会的构建。
电价构成较为复杂，以工业企业实行两部制电价为例，包括峰、谷、平时段电度电价；受变压器容量和电量最大需量双重影响的基本电费；价外附加费用，如电建基金、三峡基金和城市建设附加费。当时电价监管体制是按统一政策、分级管理的原则，实行中央和地方两级管理，由国家价格主管部门审批管理电价，地方价格主管部门协助监管电价执行情况。按照规定，省级销售电价由国家发改委核准，企业和地方物价主管部门无权制订。
(二)电价优惠政策效益审计过程
NE公司从XX年起至XX年底止，针对管辖范围内的高耗能企业，先后执行4项高耗能行业电价优惠政策，涉及到电熔镁、铸钢、锌冶炼、铁合金、电石等行业，其中锌冶炼、电石、铁合金等又是高污染行业。优惠幅度逐步加大，从峰、平时段的电价优惠12％扩大到不计算基本电费，仅按平时段电价平均o．83倍作为全日到户综合价结算。对其中一个年度高耗能行业电价优惠政策执行情况进行审计，发现NE公司对439户企业实施电价优惠，造成所售电量减少电费收入共计XXX元，减少部分的 90．37％转移到地方企业，导致中央企业收入转移到地方高耗能企业。同时，该政策背离了抑制高耗能小企业发展的国家产业政策，影响了电网系统可靠性运行，损害了公共利益。
提高资源利用效率是构建资源节约型社会的内在要求。高耗能行业由于高能耗、低产出，国家制定了限制或禁止高耗能投资和发展的产业政策，建立起高耗能落后工艺、技术和设备强制淘汰制度。从1999年起，国家就陆续制定了《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》等一系列文件对此加以限制，并完善了重点耗能产品的市场准入，对部分产品实行停止供电和提高电价等行政和经济手段。为了评价NE公司该项政策的产业影响，审计采用享受优惠政策的企业用电量作为评价指标，经计算，该年度优惠期间用电量少于10，000，000千瓦时的用户为351户，所占比重为85．?％，大量低效、高耗能小企业享受了电价优惠政策，助长了低效、高耗能小企业的低水平扩张，不利于能源高效利用，资源难以优化配置。
另外，当时电力短缺重要特征是电网高峰用电负荷高。实行分时定价有利于削峰填谷，消化高峰负荷，提高电网系统的运行可靠性、安全性。但是，电价优惠政策采用全日综合到户价统一结算，不区
表1 某年享受第四项电价优惠政策的企业10个月内使用电量分类表
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