2006年是我国粮食购销全面市场化后国家对粮食市场实施宏观调控力度最大的一年。回顾一年来的粮食形 势，正如笔者在本报2005年12月24日、27日《2006年中国粮食形势与宏观调控政策取向》（上、下）一文中所 分析判断的：“粮食生产继续呈增长态势，粮食库存充裕，市场供给压力较大，粮食供求关系正处在由前两年 的偏紧状况向阶段性供过于求的状况转变。考虑到中央千方百计增加农民收入的经济政策，预计国家将继续实 行保护农民种粮利益的最低收购价政策，虽然这种政策将会对市场粮价下跌起重要的抑制作用，但粮食市场内 在的运行规律，将使国家为保持粮价稳定付出较大的调控成本。因而2006年国家粮食宏观调控任务将大大加重 ”。 　　2006年，国家在小麦主产区首次启动了最低收购价政策，并在稻谷主产区继续实行这一政策。预计2006年 国家按最低收购价收购粮食总量将达到500亿公斤左右，相当于计划经济时期国家按计划收购的年度定购粮数量 。国家收购政策调控力度之大、收购数量之多远远超过实施政策时的预期，从而对抑制市场粮价下跌、保持粮 食市场稳定、实现农民增产增收发挥了重要作用。 　　2006年即将过去，面对新的一年，中国粮食形势又将发生怎样的变化？国家宏观调控政策如何来应对这种 变化？是当前经济工作中备受人们关注的热点问题之一。作为一名粮食工作者，笔者愿意继续对年度粮食形势 和国家宏观调控政策做些分析。 　　2007年中国粮食形势分析：预计粮食总产量仍会保持较高水平，年度粮食市场总供给仍将大于总需求，粮 食净进口的格局仍旧不变，粮食最低收购价政策仍应延续 　　依据一：据统计，2006年全国夏粮总产量1138亿公斤，比上年增产74亿公斤，增长7％；早稻产量319亿公 斤，与上年基本持平；秋粮长势良好，产量比上年增加，预计全年粮食总产量将超过4900亿公斤，是2000年以 来产量最高的一年，与目前社会上比较公认的4900亿公斤的年度需求量相比，年产量将超过年度需求量，这也 是2000年以来的首次。预计2006年四大粮食品种净进口量至少将达到200亿公斤。年度粮食总供给大于总需求的 格局突显，在粮食生产稳定发展的形势下，预计2007年国内粮食市场将继续保持并有可能加剧这一格局。 　　依据二：笔者在2005年度和2006年度中国粮食形势与宏观调控政策取向文章分析中明确指出：20世纪80年 代以来，我国经历了三次大的粮食市场波动，每次波动之后，国家采取的调控政策对粮食生产的发展具有决定 性的作用。尤其是2004年以来，国家支持粮食生产政策的影响将是历史性的、长时期的，比以往政策的支持力 度更大、综合性更强、持久性更长。这些具有里程碑的意义的政策，必将大大调动农民种粮积极性。 　　据农业部信息，2006年全国秋冬粮食播种面积预计稳定在3．88亿亩，其中冬小麦3．24亿亩，均与上年持 平。在气候正常情况下，2007年国内粮食生产仍会稳定发展，产量继续保持稳定。 　　依据三：据统计，2006年国家通过托市，在小麦主产区收购最低收购价小麦409．3亿公斤；在早稻主产区 收购最低收购价早稻37．4亿公斤；在中晚籼稻主产区截至11月25日已收购最低收购价中晚籼稻45．6亿公斤。 加上2005年在稻谷主产区托市收购的尚未销售出库的稻谷库存，预计目前国家最低收购价粮食库存在500亿公斤 以上。加之原国有粮食企业改制后，全国尚未销售的老粮商品库存仍在300亿公斤以上。一旦市场粮价上涨，这 些现实的充裕的可供市场粮食量，很快会大量投入市场销售，在这种市场供给的压力下，必将制约着2007年国 内粮食市场价格的上涨。 　　依据四：据美国农业部的全球农产品供需预测报告，预计2006／2007年度全球3种谷物产量、贸易量、期末 库存均比上年度有所下降。从2006年下半年开始，国际市场粮价一直上涨，到目前已处于较高价位水平。 　　尽管这种形势有利于我国粮食的出口，但受粮食质量、价格和其他相关因素的制约，中国粮食大量出口的 可能性很小，反之，由于国内大豆市场对国际市场严重依赖，进口量较大，受此影响，2007年中国粮食进出口 仍呈净进口的格局。 　　综上分析，笔者认为，2007年中国粮食从供求总量和市场运行规律上看，因粮食总供给大于总需求，市场 粮价存在着下跌的可能性。但由于市场流通中的大部分粮食通过托市收购已掌握在国家手中，国家托市粮出库 销售的数量和价格，将会对市场粮价走势起主导作用。因此预测2007年市场粮价走势更多地要考虑到政策调控 因素。国家粮食宏观调控的目的和能力不会使市场粮价出现大幅波动，主要粮食品种价格将会在国家调控的目 标价位上保持稳定运行。 　　2007年国家粮食宏观调控政策目标：保持年度粮食市场供求总量和品种结构的基本平衡及粮食市场的稳定 　　从目标层次上讲，粮食供求总量和品种结构的基本平衡是实现粮食市场和价格稳定的前提和基础。理论上 ，如果粮食市场供求总量和品种结构能够实现基本平衡，在市场化的情况下，粮食市场和价格就会保持基本的 稳定。因此，国家制定年度粮食宏观调控政策必须首先立足于实现年度粮食供求总量和品种结构的基本平衡。 　　当前虽然有相当一部分人坚持认为，中国粮食年度产需仍有一定缺口，粮食供求处在“紧平衡”的状态， 未来的粮食安全还存在较多问题。但从年度报告研究出发，笔者所考虑的是立足于现实问题的解决，所以政策 建议也力求更加尊重并符合实际。 　　我们知道，2004年以来连续三年的粮食增产使得国内粮食供求状况发生了很大变化，阶段性粮食供大于求 的问题客观上是存在的，如果国家不实施粮食调控政策，市场粮价是下跌的。研究和制定2007年中国粮食调控 政策只有从这一事实出发，才能使国家调控粮食市场更有针对性，更利于有关问题的解决。但由于中国人口多 、增加快，水资源短缺，耕地少且呈减少趋势和粮食安全高于一切的特殊粮情，决定着国家在粮食供大于求的 情况下，制定粮食调控政策也难以从调节生产入手，往往注重的是产后调控，对调控粮食总量偏多的经验明显 不足。特别是在新的历史条件下，国家已出台多项有利于粮食生产增长、支持农民增收的政策已经深入人心， 更使得国家无法做出对抑制2007年粮食生产的决策。既然对产量不能进行调控，在需求总量既定的情况下，国 家粮食宏观调控政策的制定只能在控制现有托市粮库存销售、出口、转化和继续增加国家储备库存上多做文章 ，进行事后调控，以实现年度粮食供求总量和品种结构的基本平衡。 　　因此，对2007年国家粮食宏观调控政策建议如下：进一步完善小麦、稻谷最低收购价收购政策，运用托市 粮销售对粮食市场进行调控，扩大粮食出口 　　一、结合市场粮价走势，科学运用托市粮销售对粮食市场进行调控。从国内粮食流通现状看，由于国家通 过托市收购控制了市场流通的大部分粮源，在2007年新粮上市前影响小麦和稻谷尤其是小麦市场价格走势的主 导因素将是国家托市粮的销售，其销售时间、数量和价格以及销售方式都将对市场粮价产生重要影响。今年11 月中上旬，受国家托市收购量大、出库销售尚未启动、农民存粮减少、市场供求偏紧的影响，主产区小麦价格 出现上涨，从而带动全国小麦市场价格普涨，部分地区粮源有些紧张，国家及时分批分期竞价拍卖托市小麦后 ，小麦市场价格很快趋于稳定。 　　从稳定粮食市场、巩固国家粮食宏观调控成果、保持调控政策的连续性出发，国家有关部门在制定托市粮 拍卖政策时，要充分考虑以下几个方面： 　　一是销售数量不能过大，要适量。如果销售数量大，市场供给增多，粮价将下跌，既不利于销售，也不利 于减少中央财政负担，更不利于2007年粮食最低收购价政策的执行。 　　二是销售价格不能过高，定价原则必须合理。从市场价格定位和国家调控需要看，托市粮拍卖底价原则上 可以确定为收购价格加收购费用，保管费用和收购贷款利息不要再进入拍卖价格。否则，拍卖价格过高，不利 于托市粮销售，市场影响的负作用多，与明年新粮上市后的市场价格不能有效衔接，价格落差大，极易造成市 场粮价不稳定。 　　三是在拍卖方式上不要采取集中形式，在选定的粮食批发市场上按确定的销售底价在网上常年挂牌销售， 能销出则销，销不出就不销，既不抬高价格销售也不降低价格销售。运用国家掌握的托市粮，通过合理的销售 数量、价格和方式，引导粮食市场价格在国家调控的目标价位上稳定运行，为2007年继续实行粮食托市收购政 策奠定市场基础。 　　二、利用国际粮食市场，积极扩大粮食出口。要抓住2006／2007年度全球谷物生产量和贸易量及库存量减 少、国际市场粮价上涨的有利时机，研究制定鼓励粮食出口的政策，积极扩大粮食出口。在出口品种上，尽量 多安排一些小麦和大米的出口，以减轻国家托市粮库存的压力。特别是对储存期短、品质容易下降的托市稻谷 ，要加工成大米力争多出，否则，库存品质的变化将增加中央财政负担。 　　如果国际市场机会允许，在数量上可以安排50亿公斤小麦、25亿公斤大米的出口，不会影响国内市场供给 。对玉米出口，要充分考虑当前我国玉米深加工行业快速扩张、玉米需求量增长过快的实际情况，在出口数量 安排上应以不超过50亿公斤为宜。同时，要研究解决过去计划经济体制下形成的粮食内外贸体制分离所造成的 粮食进出口机会成本增加、市场交易成本增加和逆向调节等问题，赋予作为承担执行国家粮食宏观调控任务载 体的中国储备粮管理总公司进出口经营权，使其按照国家调控意图，利用进出口，对国内粮食供求状况进行调 节，为实现国内粮食供求总量和品种结构的平衡及粮食市场的稳定服务。 　　三、发展生物能源，适当转化一部分粮食。从目前国内粮食综合生产能力看，粮食年产量已经能够达到 5000亿公斤的水平。笔者在2005年度、2006年度中国粮食形势与宏观调控政策取向文章中都明确指出，当年粮 食总产量如果保持在4700亿公斤的水平，国内粮食市场供求将保持适度的平衡；如果产量超过这一目标，就有 可能出现市场粮价下跌，要保持市场粮价稳定，政府就要进行调控。这一结论在2005年、2006年粮食工作中已 经得到验证。 　　面对粮食生产稳定增长的态势，国家要保持国内粮食供求总量平衡，根本措施有两条：一是出口；二是转 化，彻底改变粮食食的用途。出口上文已经提及?而转化则很有文章可作。 　　我国是石油资源短缺的国家，旺盛的市场需求为国内生物能源的开发利用提供了广阔的发展空间。继玉米 之后?小麦和稻谷都可以作为生物能源的原料，建议国家在2007年要加强这方面加工转化的技术研究，采取支 持其深加工转化的政策，促进生物能源的发展，以解决托市粮库存数量较大的问题。特别是托市稻谷，由于其 储存期限短，品质下降快，这部分粮食2至3年内解决不好，不仅会给中央财政带来潜在的损失负担，而且也会 造成粮食资源的巨大浪费。 　　四、在粮食主产区继续对小麦、稻谷实行最低收购价收购，进一步完善相关政策。粮食最低收购价政策实 施两年来，受到了各有关方面的关注，对这项政策有肯定的，也有非议的。 　　笔者认为，判断一项政策正确与否的关键是实践检验。实践检验有两个方面：第一，政策的提出和形成是 不是从实际出发，有没有针对性，符合不符合实际；第二，执行后的实际效果怎样，达到没达到实施政策的目 的，对经济和社会的发展及稳定起的是积极作用还是消极作用。具体到粮食最低收购价政策，也应从这两方面 去考察。 　　粮食最低收购价政策是2004年5月国务院在《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》中提出的。当年由 于当年市场稻谷价格较高，国家最低收购价收购没有启动。但在这项政策引导下，农民种粮积极性大大增加， 2004年、2005年粮食连续丰收，国内粮食供求紧张关系得到缓解，市场粮价呈下降趋势。2005年国家开始在稻 谷主产区实施稻谷最低收购价政策，2006年在小麦主产区开始实施小麦最低收购价政策。粮食最低收购价政策 的实施，迅速改变2003年下半年以来粮食供求紧张的状况，受到了粮食主产区农民和政府的热烈欢迎，为粮食 购销市场化改革后国家如何调控粮食市场积累了经验，应该说政策实施取得了比较理想的多重效果。 　　20世纪90年代以来，在粮食供过于求、市场粮价下跌的情况，国家在粮食购销政策设计上，一直希望通过 国家收购、顺价销售的办法来引导市场粮价保持稳定，尽管各级政府、各有关部门在贯彻落实上下了很大的功 夫，但效果并不理想，所以现在很多人担心，粮食最低收购价政策将走保护价敞开收购政策的老路，这种担心 是有一定道理的。但从政策设计来看，在粮食购销已经市场化的条件下，国家粮食最低收购价政策与原来的保 护价敞开收购政策虽有一定联系，在本质上却有很大区别，因而在实施效果上反差很大。2005年以来国家按最 低收购价将稻谷、小麦收起后，在竞价拍卖时基本上实现了顺价销售，从而引导了稻谷、小麦市场价格基本稳 定在国家调控的目标价位上运行，这种效果是国家粮食购销政策多年来想实现而没有实现的。 　　在粮食持续增产的情况下，粮食最低收购价政策在细节上不论有怎样的调整，但对2007年来说，应当继续 稳定执行。 　　当前有人提出：建议国家制定粮食目标价格，直补农民，不再实行国家托市收购。两者相权取其利。比较 这两种政策，笔者认为，制定粮食目标价格、直补农民这种政策，先不说操作性如何，假如就是能够顺利实施 ，那么价格直补后，市场多出的粮食谁去收？粮食出现卖难怎么解决？粮食流通问题有可能会变得更加复杂。 　　笔者根据工作实际，就如何进一步完善相关政策、更有利于政策的顺利实施提出一些想法和建议。 　　一是增加中央财政负担问题。托市收购肯定会增加中央财政一些负担，但这些负担是有限的。由于托市收 购政策执行主体明确，收购数量真实，管理到位，中央财政只是负担利息和保管费用而已，与以往保护价敞开 收购政策相比，避免了因政策执行的漏洞给中央财政造成的巨额负担。同时，由于托市收购使市场价格得以稳 定，择机销售有可能会减轻中央财政一些负担。但从国家经济发展和社会稳定的全局来看，中央财政以有限的 负担换来了粮食增产、农民增收、市场粮价稳定、农村社会稳定和经济发展的大局，应该说是划算的。 　　二是可能出现新的粮食亏损挂帐问题。有人担心国家托市粮库存量大，如不能及时顺价销售，库存时间长 ，将会形成品质陈化损失，产生新的亏损挂帐，有可能回到1998年以来粮食巨额亏损的老路。对如何解决好国 家托市粮库存量大、避免出现新的亏损挂帐的问题，笔者在上述政策建议上已作过论述，在此不再重复。除此 之外，建议国家对在一定时期内销售不出的托市粮应转为中央储备，以便加强管理，及时进行轮换，确保其质 量良好和储存安全。 　　三是托市粮安全监管问题。国家粮食最低收购价政策是通过中央储备粮垂直管理体系来实施的，实践证明 是能够确保托市粮安全的。 　　四是仓容不足的问题。由于托市粮收购量超过预期水平，粮食主产区普遍反映仓容紧张。但从市场粮价运 行趋势和国家调控能力看，预计小麦和稻谷的市场价格将会保持在最低收购价水平上运行，从而会引导其他收 购主体在2007年新粮上市后会积极入市收购，预计2007年的托市收购量将会比2006年有大幅下降，再加之在新 粮上市前，国家托市粮销售一部分后可以腾出部分仓容，将会在一定程度上缓解2007年托市收购仓容不足的压 力。如果国家能够对粮食主产区适当增加一部分仓库维护费用和建设露天储粮设施费用补贴，或者增加一部分 中央投资建仓，粮食主产区托市收购仓容不足的问题就可以得到更好解决。同时，建议国家有关部门要尽早公 布粮食最低收购价政策，收购价格水平要保持稳定，对有些主产省的托市粮品种可以作适当调整，压缩托市区 域范围等。