20世纪90年代中期以来，中国植物油产业进入快速增长时期，食用 植物油产量从565万吨增加到1057万吨，增幅达87％；销售额从509亿元 增加到1367亿元，年均增长21％。按照加入世贸组织的承诺，到2006年 中国将取消食用植物油的关税配额，实行9％的统一关税，届时国外廉 价大豆油、菜籽油的进口量可能会有所增加，国内植物油市场将面临更 加激烈的竞争。因此，有必要对国内政策变动及关税降低的影响进行全 面分析，为制订合适的产业政策提供依据。 　 未来国内政策走向及其对植物油产业的影响 2004年，全国共有29个省实行了对种粮农民的直接补贴，资金总额 达113．65亿元，产品范围包括小麦、稻谷和玉米。为推广粮食优良品 种，中国还实行了良种推广补贴计划。2002年中央财政投资1亿元，用 于高油大豆良种推广补贴，良种推广示范面积66．7万公顷；2003年继 续实施高油大豆良种推广补贴项目133．4万公顷，同时实施优质专用小 麦良种推广补贴66．7万公顷，补贴资金分别为2亿元、l亿元；2004年， 补贴作物范围扩大到小麦、水稻、玉米和大豆4大作物，种植高油大豆、 优质专用小麦、专用玉米每667平方米补贴10元，种植粳稻、中籼稻每 667平方米补贴1—5元。总之，与油料生产相比，中国政府更加重视对 粮食生产的支持；在油料作物内部，国内支持政策倾向于大豆，油菜籽 和花生相对不受重视。 国务院发展研究中心与经合组织(0ECD)联合对20世纪90年代初以来 中国主要农产品的生产者支持进行了测算。结果显示近年来中国大豆生 产者支持估计值(PSE：近年来中国大豆生产者支持是以产地价格测度的、 由农业支持政策措施产生的、每年从消费者和纳税人那里转移到农业生 产者那里的净现金转移额的指标值)低于其主要竞争性作物玉米；油菜籽 的PSE值也低于其主要竞争性作物稻谷；花生的PSE值高于小麦，但低于稻 谷和玉米。就主要油料品种相比较而言，近年来中国大豆的PSE值上升幅度 较大；油菜籽的PSE值有较大波动；花生的PSE值呈现逐渐上升的趋势，但 上升幅度较小。市场价格支持(MPS：是以产地价格测度的、由于某些政策 措施且这些政策使某种农产品在国内市场价格和边境价格之间产生了价格 差而引起的、每年从消费者或纳税人转移给生产者的总的转移支付)的测算 结果也显示了相同的趋势。　　 今后随着宏观经济的持续、稳定发展，中国政府对油料生产的支持 力度可能会不断加大。但是由于在相当长时期内，国内粮食供给偏紧的 压力不会减弱，国家对粮食作物的支持力度很可能大于油料作物，因此 很难通过挤压粮食种植面积来扩大油料生产。中国油料生产不会在短期 内有较大幅度的提高，国内植物油加工业依赖进口原料的格局很难改变。 “入世”过渡期结束对中国植物油产业的冲击 　 按照加入WTO的承诺，中国将逐步改革和削减油料及植物油的进口 控制措施，放开国内市场，具体而言，中国油料及植物油进口政策?主 要发生了如下变化：(1)降低关税、逐步取消关税配额(TR0)：加入WTO 后，中国对大豆仍实行原来3％的单一关税；油菜籽的关税由2001年的 12％下降到9％，此后一直执行9％的单一关税，不再施加配额限制；取 消花生仁的配额制，代之以10％的单一关税。在2002---2005年的过渡期 内，中国对棕榈油、大豆油和菜籽油仍实施关税配额管理，配额之内的 植物油进口关税为9％，配额以外的进口关税则在19．9％～52．4％之间。 到2006年1月1日过渡期结束时，中国将取消对植物油的关税配额限制， 实行9％的单一进口关税。(2)逐步取消国营贸易管理：从表2中可以看出， 2002年中国植物油的国营贸易比例已下降到34％，以后逐年减少，2005年 将进一步减少到10％，并自2006年1月1日起取消植物油的国营贸易管理， 进口完全实行市场化。 随着关税的降低，中国主要植物油的进口量显著增加，2002／2003年 度植物油总进口量增加了69％，超过了油料进口量和关税配额指标的增长 速度。其中棕榈油进口增长了49．5％，大豆油和菜籽油分别增长了116％ 和88％o与加入WTO前的相关预测相比，植物油进口的实际增长超过了预计 的程度，但并没有对国内市场形成严重的冲击。以3年平均计，中国植物 油总进口量占配额的比例为70％，其中棕榈油进口量占配额的111％，大 豆油进口量占配额的52％，菜籽油进口量仅占配额的12％o总体而言，在 加入WTO的头3年里，虽然中国植物油进口增长速度已超过关税配额的增长 速度，但是没有使用完配额指标。 过渡期结束后，中国植物油进口将继续增加，但不会对国内市场和植 物油产业造成严重冲击。主要理由如下：其一，目前中国植物油进口配额 量较大，大豆油进口没有用完配额指标，菜籽油进口只使用了配额指标的 一小部分，取消关税配额限制不会对植物油进口产生较大影响。其二，价 格调节作用可以减缓进口冲击。从国际市场价格的中长期走势看，由于供 应不足，世界油料及植物油价格将逐渐上涨：从国内市场与国际市场的联 系看，随着中国油料、植物油进口量的不断增加，国内外市场之间的联系 将越来越紧密，国内外价格将会逐渐趋向大致相近或相同。这样一来，国 外植物油的价格优势就会减弱，其对国内市场的冲击将会越来越小。其三 ，随着贸易的发展、跨国公司向中国的战略转移，中国植物油加工业的规 模、结构日趋与国际接轨，企业技术、管理水平将不断提高，加工成本逐 步降低，可以在一定程度上弥补油料生产成本高的劣势，提高国产植物油 的竞争力。 分品种而言，过渡期结束后，中国油料、植物油的进口格局可能发生 一定的变化。就进口关税而论，中国对棕榈油、大豆油、菜籽油和油菜籽 进口统一实行9％的单一关税，是为了保证替代性产品能够公平竞争，不 致引起人为的贸易扭曲，但是与其它主要油料及植物油品种相比，大豆的 进口关税却低得多(仅为3％)，这为大豆进口打开了方便之门。借助低关税 率的优势，中国大豆进口量将继续稳步增长，这一方面使国内大豆生产者 面临巨大的压力；另一方面，由于品种之间的替代性，大豆的持续、大量 进口，在某种程度上减缓了植物油进口的冲击。从非关税措施而言，今后 ，技术性贸易壁垒以及卫生与植物卫生措施可能会对中国油料、植物油进 口格局发挥更大作用。中国从2002年3月20日起开始实施《农业转基因生物 安全管理条例》，对转基因农产品实行安全许可和标示制度。目前大豆、大 豆油、油菜籽和菜籽油等4个品种都被纳人中国转基因安全管理的第一批商 品目录中。由于70％左右的美国大豆和加拿大油菜籽为转基因产品，该条例 的实施在最近几年内将有效抑制美国大豆和加拿大油菜籽的进口。如果转基 因管理条例执行比较严格，大豆、大豆油、油菜籽和菜籽油这4个品种的进口 量将会在一定程度上有所减少，而棕榈油作为替代品，进口量将会持续增加。 此外，中国于2003年11月公布了关于大豆油进口的新规则。新规则对毛大豆油 中的最大溶剂残留实行了更为严格的标准，可能对大豆油进口形成一定的障碍 。综合分析，过渡期结束后，大豆进口将会继续增长，但增长速度会有所减缓； 大豆油、菜籽油进口则将呈现缓慢增长的局面。棕榈油进口将继续保持快速增 长，由于中国不生产棕榈油，棕榈油进口增长不会对国内植物油产业造成直接 冲击，其影响将通过品种之间的替代性间接地表现出来。 中国植物油产业增长的总体分析 中国植物油消费需求强劲，对产业发展发挥了很大的促进作用，但油料生产 、压榨及贸易等产业链各环节存在的诸多问题制约着产业的增长。依据贸易、油 料生产、植物油加工的互动机遇，笔者提出了促进中国植物油产业增长的三维理 论模型，如图1。这一模型由贸易、油料生产及压榨三个基本本部分组成，三个环 节相互影响，如何协调它们之间的关系对中国植物油产业增长有着非常重要的影响。 油料生产环节是植物油产业增长的基础。虽然中国油料生产持续、稳定增长，但 是由于产量不足以及生产、流通环节存在的问题，导致国内植物油加工业严重依赖进 口油料。总体而言，中国油料生产、收购运输成本较高，价格远高于国际市场；质量 方面，国产油料水分、杂质含量高，出油率低，品种、品质混杂，在同等价格下榨油 企业更偏爱进口油料。目前，原料渠道不畅、不稳成为困扰中国榨油企业的突出问题 。如果放任油料随意出口，中国油料种植业将会受到严重冲击；但是如果对油料进口 进行严格限制，国内植物油加工业将会裹足不前。油料压榨环节是植物油产业增长的 关键。长期以来，中国榨油企业技术、管理水平落后，生产成本较高，即使使用进口 原料，国产植物油价格仍然远高于进口植物油。如果说油料生产成本受土地资源、种 植规模等因素的刚性制约，那么压榨成本则有较大的降低余地。中国实行的相对鼓励 油料进口、抑制成品油进口的贸易政策，极大地促进了植物油加工业的增长，20世纪 90年代中期以来，国内榨油企业规模和空间布局发生了较大变化，技术管理水平有了 长足进步。2006年成品油进口关税降低，对国内榨油企业将有一定的负面影响。鉴于 中国植物油加工业在“入世”过渡期结束之前已经得到了发展壮大，在一定程度上可 以减缓这种冲击。